ديوان المحاسبة يدعو إلى عدم التوسع الحكومي في الاقتراض

أوصى ديوان المحاسبة بعدم التوسع في استخدام الاقتراض لتمويل عجز الموازنة وتوجيهه إلى المشاريع الرأسمالية، مع وضع استراتيجية طويلة المدى للتعامل مع مخاطر ارتفاع رصيد الدين العام.
وأكد الديوان في تقرير عن الموضوعات العالية المخاطر على ضرورة حصر الأصول العقارية للحكومة، والالتزام بالقانون بالكشف عن العمولات عند ابرام أي عقود خاصة بالدين العام، وإجراء دراسات فنية وافية قبل صياغة أي قانون خاص بالدين العام.
وطالب باتخاذ الإجراءات الحكومية الواجبة في الاختيار للبنوك والشركات والمكاتب المشاركة في طرح السندات الدولية واستكمال الهيكل الوظيفي لإدارة الدين العام.
وأشار إلى مخاطر تكتنف عدم التعامل الجدي مع الدين العام؛ منها تراكم الديون واستنزاف الاحتياطي العام بالفوائد التي سيتم سدادها وتخفيض التصنيف الائتماني.
وعن حساب العُهد، أشار التقرير إلى تجاوزات، بلغت 5.8 مليارات دينار في نهاية 2017/2016 ونتيجة لعدم تسوية كثير من المبالغ ارتفع عجز الموازنة من 5.9 إلى 6.8 مليارات دينار خلال السنة المذكورة.
وأشار إلى ضعف دور وزارة المالية في الرقابة على الدفعات المالية المحولة للوزارات والإدارات الحكومية والمخالفة للتعليمات المنظمة وضعف الأداء المالي والإداري بالجهات الحكومية، بسبب انخفاض مستوى أنظمة الرقابة الداخلية.
ودعا الجهات الحكومية إلى عدم التجاوز على اعتمادات الميزانية وتحميلها المسؤولية ومحاسبة المتسبّب وبذل العناية المهنية اللازمة عند إعداد الحسابات الختامية لإظهار حقيقة المركز المالي للدولة واتخاذ الإجراءات الجادة لتسوية الأرصدة المدورة منذ سنوات وإرساء قواعد الحوكمة والمساءلة الرقابية، وإعداد ميزانية تقديرية سنوية مفصلة، وفي ما يلي تفاصيل التقرير:

قال التقرير إن إجمالي الدين المحلي للدولة يبلغ 4.7 مليارات دينار مقابل 2.4 مليار ديوناً خارجية، ونظراً لكون الاقتراض بشكل عام بمختلف أدواته وإصدار السندات بشكل خاص لسداد العجز بالموازنة العامة للدولة له مخاطر عديدة سواء على المالية العامة للدولة والاقتصاد الوطني فقد تم تضمين التقريرين المصدرين من الديوان في اكتوبر 2017 ومارس 2018 بالعديد من النقاط المتعلقة بالمخاطر العامة للاقتراض أو المخاطر التي حددتها المنظمة الدولية للاجهزة العليا للرقابة INTOSAI، والتي لها ارتباط مباشر مع الإجراءات المنفذة للإصدار الدولي الأول للسندات او الاصدارات المحلية منها.

المخاطر في تراكم الدين
1 ــ ارتفاع مخاطر إدارة الدين العام لعدم وجود استراتيجية طويلة الأجل تأخذ بالاعتبار السياسات المالية للدولة والإصلاحات التي من المفترض إجراؤها والتي يظهر أثرها ع‍لى المستوى المتوسط الى طويل الأمد.
2 ــ تراكم الديون نتيجة للتوسع في الاقتراض بشقيه العالمي والمحلي.
3 ــ استنزاف الاحتياطي العام للدولة بالفوائد التي سيتم سدادها.
4 ــ تعريض املاك الدولة للخطر لعدم وجود حصر لدى إدارة نظم الأصول بوزارة المالية للأصول العقارية لدى الجهات الحكومية.
5 ــ استنزاف السيولة دون وجود مردود تنموي للدولة.
6 ــ مخاطر تخفيض التصنيف الائتماني الجيد مقارنة بتصنيف بعض الدول بالشرق الأوسط كما يظهر بالبيان المدرج أدناه، وآثاره السلبية العديدة الناتجة عن تراكم الديون ومنها ارتفاع اسعار الفائدة على الاقتراض وتأثر اسعار الصرف المحلية.
7 ــ ظهور آثار مالية كبيرة على اقتصاد الدولة لانتهاء العمل بمرسوم قانون رقم 50 لسنة 1987 بشأن الاذن للحكومة بعقد قرض عام.
8 ــ تآكل الاحتياطي العام وتعطيل عملية التنمية وهذا ما أكدته وكالة Fitch العالمية للتصنيف الائتماني ضمن تقريرها الصادر في اكتوبر 2017.
9 ــ ظهور أعباء اضافية على المال العام في حال تحقيق عجوزات بنتائج تنفيذ الميزانية إما بزيادة الضغط على الاحتياطي العام او الاقتراض وتحمل فوائد تراكمية والتزامات مستقبلية وفقاً للقانون.
10 – عدم إبرام العقود مع البنوك والشركات التي لها علاقة بالإصدارين الدوليين وفقاً لمقتضيات القانون رقم 25 لسنة 1996 بشأن الكشف عن العمولات.

المعالجة
1 – وضع استراتيجية متوسطة الأمد للتعامل مع العجوزات المستقبلية المتوقعة في الموازنة العامة للدولة تغطي توقعات لمدة 3 سنوات فقط تتضمن السنة التي تم إعداد الاستراتيجية خلالها، ووضع حلول خلال تلك المدة في حالتي ارتفاع وانخفاض أسعار النفط.
2 – بعض التشريعات القائمة تحتاج لإجراء الصيانة عليها ومنها القانون رقم 106 لسنة 1976 الخاص باحتياطي الأجيال القادمة، الذي بموجبه يتم استقطاع %10 من إيرادات الميزانية مهما كانت النتائج الفعلية علاوة على استقطاع %10 من صافي أرباح الاحتياطي العام سنوياً.
3 – عدم وجود حصر للأصول العقارية لدى وزارة المالية لبعض الجهات الحكومية ومنها وزارة الكهرباء والماء ووزارة التربية ووزارة الصحة، تبينت من خلال الإعداد لمشروع قانون الصكوك.
4 – عدم استكمال الهيكل الوظيفي لإدارة الدين العام بكوادر مؤهلة ذات خبرة منذ إنشائها، وكذلك عدم تحديد وتفعيل دورها بشكل واضح في ممارسة عملها والقيام بدورها المنشود في إدارة الدين العام وقياس المخاطر المتعلقة به في ضوء أفضل المبادئ والتوجيهات الصادرة عن البنك الدولي.
5 – عدم اتباع الإجراءات الحكومية الواجبة عند اختيار البنوك والشركات والمكاتب التي شاركت في إجراءات طرح السندات الدولية.
6 – صرف مبالغ من الاحتياطي العام كان يجب تخصيص بنود لها بالميزانية العامة للدولة.
7 – تعارض مصالح نتيجة ممارسة مستشار مالي لعدة مهام ومناصب ذات صلة في مجال عمله وذات علاقة بأعمال اللجان الخاصة بإصدار أدوات الدين العام.
8 – عدم التأكد من وجود عمولات في العقود المبرمة مع البنوك والشركات ذات العلاقة بالإصدارين الدوليين.
وأوصى الديوان بما يأتي:
1 – يجب على وزارة المالية وضع استراتيجية طويلة الأجل للتعامل مع مخاطر ارتفاع رصيد الدين العام واستخدام الأسلوب الأمثل لضمان المحافظة على المال العام.
2 – ضرورة المحافظة على التصنيف الائتماني المرتفع لدولة الكويت.
3 – ضرورة تحميل الميزانية العامة للدولة بقيمة الفوائد التي سيتم سدادها وذلك لإظهار البيانات بشكل صحيح.
4 – ضرورة وجود حصر لكل الجهات الحكومية التي تمتلك أصولا عقارية لدى إدارة نظم الأصول بوزارة المالية.
5 – يجب استكمال الهيكل الوظيفي لإدارة الدين العام بكوادر مؤهلة لتفعيل وممارسة دورها في ضوء أفضل المبادئ والتوجيهات الصادرة عن البنك الدولي.
6 – يجب اتخاذ الاجراءات الحكومية الواجبة في الاختيار للبنوك والشركات والمكاتب التي تشارك في طرح السندات الدولية.
7 – عدم التوسع في استخدام الاقتراض في تمويل عجز الميزانية العامة بصفة عامة وتوجيهه للمشروعات الرأسمالية.
8 – ضرورة اجراء دراسات فنية وافية قبل صياغة اي قانون خاص بالدين العام وبما يحقق المصلحة منه.
9 – مراجعة بعض التشريعات كالتي تؤدي الى ترتيب أعباء اضافية على المال العام حال تحقيق عجوزات بنتائج تنفيذ الميزانية، وبما يؤدي الى تخفيض الضغط على الاحتياطي العام للدولة.
10 – ضرورة الالتزام بعدم وجود تضارب مصالح وتحقيق الشفافية الكاملة في جميع المعاملات.
11 – الالتزام بالقانون رقم 25 لسنة 1996 بشأن الكشف عن العمولات عند ابرام اي عقود خاصة بالدين العام.
حساب العهد
وعن تضخم أرصدة حسابات الأصول المالية المحلية – حسابات مدينة اخرى، والاصول المتداولة الاجنبية – دفعات واعتمادات نقدية بالخارج (العهد سابقا)، اشار التقرير الى العديد من التجاوزات التي شابت الصرف خصماً على حساب الاصول المالية المحلية والاجنبية (العهد سابقاً)، والتي خلصت الى ضرورة اتخاذ اجراءات جادة نحو التقيد بالتعليمات المنظمة للصرف خصماً على حسابات العهد حتى يعبر الحساب الختامي للدولة عن حقيقة المركز المالي.
وأدت تلك التجاوزات الى تضخم ارصدة حسابات الاصول المالية المحلية والاجنبية (العهد سابقاً) من سنة مالية لأخرى لتصل في جملتها إلى مبلغ 5.8 مليارات دينار في نهاية السنة المالية 2017/2016 ع‍لى مستوى الوزارات والادارات الحكومية.
وبناء على قرار مجلس الوزراء رقم 2017/1013 بشأن تكليف ديوان المحاسبة بالنظر في المصروفات على حساب العهد للحساب الختامي لكل الوزارات والجهات الحكومية للسنة المالية 2017/2016، والتحقق من وجود تجاوزات في هذا الخصوص من عدمه، أعد الديوان تقريراً تضمن العديد من النتائج والتي من أهمها ظهور نتائج العمليات المالية بالحساب الختامي للإدارة المالية للدولة عن السنة المالية 2017/2016 على غير حقيقتها، حيث لم تعبر عن حقيقة عجز الميزانية العامة للدولة، وذلك نتيجة لعدم تقيد بعض الجهات الحكومية بالمادة 146 من دستور دولة الكويت بتجاوزها الصرف على اعتمادات بنود الميزانية خلال السنة المالية 2017/2016، وعدم تسوية العديد من المبالغ على بنود مصروفات ميزانية السنة المالية المذكورة، ليصبح العجز الفعلي لميزانية السنة المالية المذكورة ما جملته 6.8 مليارات دينار بدلا من 5.9 مليارات دينار.
المخاطر في تراكم العهد
وحول أهم المخاطر الناتجة عن عدم جدية التعامل مع الموضوع أشار إلى ما يلي:
1 – فقد الحساب الختامي للإدارة المالية للدولة مصداقيته كونه الوثيقة الوحيدة التي تعكس المركز المالي للدولة والتي يتم الاستناد إليها في اتخاذ القرارات المالية والاقتصادية لها إضافة إلى عدم دقة البيانات المالية.
2 – عرضة للتلاعب والعبث بالمال العام من خلال الممارسات التي تنتهجها الجهات الحكومية بالصرف خصماً على حسابات الأصول (العهد سابقا) بسبب توافر السيولة بما يخالف القواعد القانونية المنظمة.
3 – عدم إمكان التحقق والاستيثاق من صحة ما جرى صرفه من أرصدة 2.2 مليار دينار من اجمالي رصيد الأصول في 2017/3/31 في الأغراض المخصصة وخطورة ما يترتب على ذلك من تجاوزات بالصرف من شأنها إلحاق الضرر بالمال العام.
4 – قصور اجراءات التنسيق والمتابعة بين الجهات الحكومية ووزارة المالية بشأن تسوية أرصدة الأصول المالية المحلية والأجنبية (العهد سابقا) وتأجيلها إلى نهاية السنة المالية الأمر الذي يحول دون تسويتها.
5 – صدور موافقات من وزارة المالية للجهات الحكومية بالموافقة على الصرف خصماً من حساب الأصول المالية المحلية – مصروفات تحت تسويتها على أنواع بنود الميزانية واشتراط تسويتها في نهاية السنة المالية من الوفورات إنما هو تقنين للتجاوزات الدستورية وتخلي وزارة المالية عن دورها المنوط بها.
وعن أهم النتائج التي تمثل مخاطر عالية قال ما يأتي:
1 – قيام الجهات الحكومية – خلال السنة المالية 2017/2016 وسنوات مالية سابقة – بالصرف تجاوزا على اعتمادات بنود ميزانية الوزارات والإدارات الحكومية بلغ ما أمكن حصره منها ما جملته 1.04 مليار دينار وبنسبة %17.9 من اجمالي رصيد الأصول (العهد سابقا) والبالغ 5.8 مليارات دينار، وعلى اعتمادات ميزانيات الجهات الملحقة بلغ ما أمكن حصره منها ما جملته 61.3 مليون دينار وبنسبة %29.9 من إجمالي رصيد الأصول (العهد سابقاً) والبالغ 205 ملايين دينار.
2 – عدم قيام بعض الوزارات والإدارات الحكومية بتسوية الأرصدة الظاهرة بحساب الأصول المتداولة الأجنبية – دفعات واعتمادات نقدية بالخارج، والبالغ ما أمكن حصره منها 2.09 مليار دينار وحساب الأصول المالية المحلية – مصروفات تحت تسويتها على أنواع بنود مصروفات الميزانية – تعويضات العاملين والبالغ ما أمكن حصره منها 116 مليون دينار أولاً بأول، الأمر الذي أدى إلى تراكم المعاملات المالية التي لا يطالها الفحص سواء في المكاتب الخارجية أو بقطاعات الشؤون المالية في الجهات المعنية منذ أكثر من 6 سنوات مالية في بعض الجهات الحكومية، بالإضافة إلى عدم قيام الجهات الملحقة بالتسوية.
3 – تراخي الجهات الحكومية باتمام إجراءات التنسيق مع كل من وزارة المالية وديوان الخدمة المدنية ما ترتب عليه بقاء أرصدة بحساب الأصول المالية المحلية – مصروفات تحت تسويتها على أنواع بنود الميزانية – تعويضات العاملين منذ عدة سنوات مالية من دون تسوية، بلغ ما أمكن حصره منها 128 مليون دينار.
4 – عدم تقيد بعض الجهات والإدارات الحكومية بالمادة 22 من المرسوم بقانون رقم 31 لسنة 1978 بشأن قواعد إعداد الميزانيات العامة والرقابة على تنفيذها والحساب الختامي، والتي جاءت تطبيقاً لما ورد بالمادة 146 من دستور دولة الكويت بخصوص وجوب إصدار قانون لأي مصروف غير وارد في الميزانية أو زائد على التقديرات الواردة فيها.
5 – عدم اتخاذ الوزارات والإدارات الحكومية إجراءات جادة لتسوية وتلافي ملاحظات ديوان المحاسبة ذات العلاقة بتضخم أرصدة حساب الأصول المالية المحلية والأجنبية (العهد سابقاً) والواردة في تقارير ديوان المحاسبة لعدة سنوات مالية سابقة بالمخالفة للقانون رقم 30 لسنة 1964 وتعديلاته.
6 – صدور العديد من القرارات ذات الأثر المالي على الميزانية العامة من دون مراعاة مدى كفاية اعتمادات الميزانية المختصة، ولجوء الجهات الحكومية للصرف خصماً على حساب الأصول (العهد) لتنفيذ تلك القرارات.
7 – ضعف دور وزارة المالية في إحكام الرقابة على الدفعات المالية المحولة للوزارات والإدارات الحكومية بالمخالفة للتعليمات المنظمة، الأمر الذي يترتب عليه لجوء الجهات الحكومية للصرف خصماً على حساب الأصول بالتجاوز على الاعتمادات المدرجة نتيجة توافر السيولة المالية.
8 – القصور في مخرجات نظام إدارة مالية الحكومة GFMIS للسنة المالية 2017/2016، ومنها ظهور أرصدة ببعض الحسابات تحت مسمى تسويات أوراكل، بلغ ما أمكن حصره منها 15.9 مليون دينار.
9 – موافقة وزارة المالية في نهاية السنة المالية على تعلية مبالغ لحسابات الخصوم (الأمانات) خصماً من اعتمادات الميزانية، على الرغم من موافقتها خلال السنة المالية على صرف تلك المبالغ خصماً من حسابات الأصول (العهد)، الأمر الذي يؤدي إلى ارتباك الأعمال المالية والمحاسبية.
10 – عدم اتخاذ إجراءات جادة نحو الربط الآلي بين الجهات الحكومية والبعثات والمكاتب الخارجية التابعة لها، لإحكام الرقابة على الدفعات التمويلية المحولة والمصروفات الشهرية رغم تكرار توصية ديوان المحاسبة بذلك منذ السنة المالية 2005/2004.
11 – ضعف الأداء المالي والإداري بالجهات الحكومية نتيجة لضعف أنظمة الرقابة الداخلية لديها، وعدم تفعيل دور وحدات التدقيق الداخلي بها.
12 – ضعف التنسيق بين الجهات الحكومية في ما يخص تحصيل المبالغ المقيّدة بحساب الأصول المالية المحلية – مبالغ تحت التسوية.

معالجة العُهد

لمعالجة حساب العهد أوصى التقرير بما يلي:
1- ضرورة تقيد الجهات والإدارات الحكومية بالمادة 146 من دستور دولة الكويت بعدم الصرف بالتجاوز على اعتمادات الميزانية، وتحميلها المسؤولية ومحاسبة المتسبب في ذلك.
2- بذل العناية المهنية اللازمة عند إعداد الحسابات الختامية للجهات الحكومية والحساب الختامي للإدارة المالية للدولة، حتى يعبر عن حقيقة المركز المالي للدولة، واتخاذ الإجراءات الجادة نحو التحول إلى أساس الاستحقاق والإصلاحات الهيكلية المنشودة في الميزانية العامة للدولة.
3- العمل على تلافي ملاحظات ديوان المحاسبة من قبل الوزارات والإدارات الحكومية والمتعلقة بتضخم أرصدة حسابات الأصول المالية المحلية والأجنبية (العهد سابقاً) والواردة بتقارير ديوان المحاسبة لعدة سنوات مالية سابقة بالمخالفة للقانون رقم 30 لسنة 1964 وتعديلاته.
4- عدم إصدار أي قرارات تترتب عليها آثار مالية إلا بعد التحقق من مدى كفاية الاعتمادات المالية.
5- ضرورة قيام وزارة المالية بدورها بشأن المتابعة الدورية للصرف خصما على حسابات الأصول (العهد سابقا) وتسويتها، والتأكد من التزام الجهات الحكومية بالصرف في حدود الميزانية المعتمدة.
6- ضرورة قيام وزارة المالية بدورها بشأن إحكام الرقابة على الدفعات النقدية لتمويل الجهات الحكومية بما من شأنه عدم استغلال السيولة المالية المتوافرة لديها بالصرف بالتجاوز عن الاعتمادات المدرجة بالميزانية أو في غير الاغراض المخصصة من أجلها.
7- متابعة جدية الإجراءات المتخذة من قبل وزارة المالية بشأن فتح اعتماد إضافي في الميزانية لتسوية الأصول المالية المحلية والأجنبية (العهد سابقا) مع التعهد على ضرورة عدم تجاهل وزارة المالية للأسباب التي ادت إلى تراكم تلك المبالغ.
8- دراسة أسباب ظهور متممات حسابية تحت مسمى تسويات أوراكل بالحساب الختامي للسنة المالية 2017/2016 ومعالجة الخلل وأوجه القصور بنظام إدارة مالية الحكومة (GFMIS) لوقف ظهورها مستقبلا وضمان صحة وسلامة البيانات الظاهرة في الحساب الختامي.
9- اتخاذ إجراءات جادة نحو تسوية أرصدة حسابات الأصول (العهد سابقا) المدورة منذ عدة سنوات مالية سابقة بالتنسيق مع وزارة المالية وفق التعليمات المنظمة لذلك بما يضمن التحقق من صحة وسلامة الصرف في تلك السنوات المالية وتوافر المستندات المؤيدة لها، وتسويتها على بنود الميزانية المختصة بذلك.
10- وقف إصدار موافقات بالصرف خصما على حساب الأصول دون التحقق من مدى توافر الاعتمادات المالية الكافية لتغطيتها خلال السنة المالية.
11- وقف إصدار موافقات للتعليات على حساب الخصوم (الأمانات سابقا) لمبالغ مقيدة بحساب الأصول (العهد سابقا).
12- اتخاذ إجراءات جادة لوضع نظام موحد للربط الآلي بين الجهات الحكومية والمكاتب الخارجية التابعة لها بالتنسيق مع وزارة المالية والجهات المختصة لإحكام الرقابة على المصروفات الشهرية والدفعات التمويلية.
13- إرساء قواعد الحوكمة لرفع مستوى أداء الجهات الحكومي وتعزيز المساءلة والمنظومة الرقابية بدءاً بتفعيل وحدات التدقيق الداخلي لدى الجهات الحكومية، لإضفاء المصداقية والثقة بالتقارير المالية.
14- إعادة النظر في الآلية المتبعة بين الجهات الحكومية ووزارة المالية وديوان الخدمة المدنية بشأن تسوية أرصدة الرواتب المقيدة بحساب الأصول المالية المحلية ــ مصروفات تحت تسويتها على أنواع بنود مصروفات الميزانية (تعويضات العاملين) لإحكام الرقابة على المصروفات وضمان عدم تراكم المبالغ المصروفة لعدة سنوات مالية وتسويتها أولاً بأول.
15- وضع آلية فعالة للتنسيق بين الجهات الحكومية للعمل على تسوية الارصدة المقيدة بحساب الأصول المالية المحلية ــ مبالغ تحت التسوية أولاً بأول.
16- إعداد ميزانية تقديرية سنوية مفصلة حسب بنود الميزانية المختصة على مستوى كل بعثة ومكتب بالخارج، يدرج بميزانية الجهة الحكومية التابع لها، ويتم تحويل الدفعات التمويلية خلال السنة المالية للبعثة او المكتب الخارجي في حدود تلك الاعتمادات، ومحاسبة المسؤول عن تجاوزها.